独家 | 专项债券那些事

摘要: 近期,在财政部的记者会上,财政部预算司副司长王克兵首次提出要打造中国版的“市政项目收益债”,随后财政部就出台了《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预〔2017〕89号),提出打造中国版的

08-28 19:47 首页 PPP产业大讲堂

中国PPP产业大讲堂,连接企业资源的另一种方式


作者简介

张宇  国家发改委PPP专家,中国政法大学PPP研究中心专家委员会委员,沈阳市于洪区投融资管理中心副主任,中国PPP产业大讲堂专家讲师。感谢张宇老师向PPP产业大讲堂投稿。


近期,在财政部的记者会上,财政部预算司副司长王克兵首次提出要打造中国版的“市政项目收益债”,随后财政部就出台了《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预〔2017〕89号),提出打造中国版的“中国版的市政项目收益债”的具体方案。其实,发改委才是发明专项债券的鼻祖,其早在2015年4月就一口气连续出台关于战略新兴产业、地下综合管廊、停车场和养老产业专项债券的四个指引。截止目前,已出台包括城市停车场建设、城市地下综合管廊建设、战略性新兴产业、养老产业、双创孵化、配电网建设改造、绿色债券、债转股专项债券、PPP项目专项债券、社会领域产业、农村产业融合发展等11种类型的专项债券,累计发行只数158只,募集总规模接近2000亿元。能发行出这么多的专业债券,并尚未出现违约案例,可见发改委在专项债券领域的丰富经验和管理能力了。

那问题就来了,财政部的专项债券和发改委的专项债券到底有什么区别,如何能够发挥两大部门管理的专项债券的作用,最大化的为地方政府实现产业发展转型升级,提升经济发展的质量和效益就显得尤为重要了,如果能够利用好专项债券,是可以起到事半功倍的效果的。

1
、财政部专项债券和发改委专项债券的区别


(一)发行主体及偿债来源不同

财政部的专项债券由省一级政府统一发行,既可以就单一项目发行,也可以多个项目集合发行,以项目自身收益进行偿还,不允许串项,但若债券到期后项目未产生收益,可以再发行进行周转偿还,直至项目产生收益来最终偿还。发改委的专项债券以企业为主体发行,分为普通和项目收益两种方式。普通专项债以企业自身经营效益偿还,以项目收益债形式发行的专项债券以项目自身收益偿还,其中财政补贴资金收入占项目收入的比例不超过50%,即用财政补贴资金偿还比例不超过总偿债资金的50%。

(二)债券属性及管理方式不同

财政部发行的专项债券,系政府的专项债务,要在政府性基金收入分类科目的大框架内根据具体能够对应的科目进行发行选择,同时不能超过地方政府的专项债务限额,发行后由财政部联合主管部门对债券资金的使用情况进行监管。而发改委的专项债券是根据国务院的工作部署,根据产业发展布局,支持国务院重点发展领域,根据产业发展特点出台有针对性的专项债券,随时根据需求发布相关领域的专项债券,并对发行专项债券比照普通债券在批文有效期、累计非金融企业债务融资工具规模、是否设置市场化增信方式以及绿色通道审批等方面都有一定的放宽,而债券的管理均由企业按照指定用途使用,接受省级发改委的监管。

2
、地方政府运用专项债券的方式选择


由于财政部目前只试点土地储备和收费公路两大专项债券,其他试点品种待财政部推出后再另行分析,其他领域的项目可选择发改委的企业专项债券作为项目融资渠道,再根据项目收益类型具体判断是选择普通型还是项目收益型。    首先土地储备债券,按照财政部关于印发《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》的通知(财预〔2017〕62号)的内容,土地储备在62号文中的定义为“本办法所称土地储备,是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用,依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的行为。”可见财政部的土地储备专项债券可以用于土地储备和前期开发两个环节,根据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号)和《关于印发成都市政府购买土地储备服务管理暂行办法的通知》(成办函[2017]65号)等文件的内容,可将土地储备通过政府购买服务的方式由本级平台公司承接,这样就形成了稳定的公司现金流,公司亦可以赚取购买服务费用。同时,前期开发部分由于包含工程建设内容,按照财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)的内容,已不适合采用政府购买服务方式,建议由本级平台公司采用委托代建或直接采用政府和社会资本合作的模式进行操作实施,由于其资金来源源于专项债券资金,按照财政部对十二届全国人大五次会议第6260号建议的答复(财金函〔2017〕84号)中“10%“上限”控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任,并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分,因此利用土储专项债券操作前期开发项目涉及的工程还不计入10%的PPP操作空间。最关键的是,如果利用好土地储备专项债券,将操作PPP项目涉及的基础设施征地拆迁资金纳入利用土储专项债券资金进行储备的地块中,依靠地块出让后产生的收益偿还债券本息,那我们的基础设施类PPP项目就不用再愁由社会资本方支付征拆资金了,解决了社会资本方参与PPP项目的后顾之忧,提高了社会资本方的参与热情。

关于收费公路项目专项债券,财政部在文件中规定由县级以上地方各级交通运输部门及相关机构履行资产运营维护责任,并将收费公路专项债券对应项目形成的基础设施资产纳入国有资产管理。这意味着由收费公路债券建成的收费公路的管理权限由政府负责,资产记为国有资产。但按照国家发改委《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资〔2017〕1266号)的相关要求,收费公路形成的政府性资产属于优质资产,符合通过PPP模式将优质资产盘活的文件要求,这种盘活既可以委托本级的转型后的融资平台公司进行经营,当然也可通过存量优质资产操作PPP项目的方式,交由社会资本方经营,通过收益权转让资金偿还收费公路专项债券资金,释放自身的专项债务规模,将有限的债务规模上限用于更多的适合采用专项债券融资的项目之中,做到最大化利用财政专项债券。

综上,由于专项债券属于特定领域的非金融企业债务融资工具,通常与项目收益挂钩,因此利用专项债券是一项综合性工程,不仅仅是某一部门为解决政府债务问题提出的解决之道,而是由财政部门负责专项债券的预算管理、发行、使用监督、资产统计、决算等工作,发改部门和各领域专业部门对专项债券对应项目的可行性、收益性等问题进行综合论证,最终付诸实践的,只有这样才能够避免急功近利,才能使“中国版的市政项目收益债”走的长远。更重要的是,能够依靠政府性基金预算收入科目对应设置的专项债券毕竟有限,大量需要地方政府实施的项目应通过转型后的融资平台公司通过市场化的发改委主管的企业专项债券来实施,而对那些可运营性较强,投资收益明显,通过绩效考核能使运行效率显著提升的项目,在地方政府综合考量后,是决定给予转型后的平台公司还是采用政府和社会资本合作来操作实施了。


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